加快推进实施工程担保制度！住建部建筑市场监管司2019年工作要点再次明确

自2009年住房和城乡建设部建筑市场监管司首次发布年度工作要点以来，工程担保制度的推进工作一直是建筑市场监管工作的重中之重：除2012-2015年间未提及外，其余每年监管司都着重部署了工程担保制度相关工作。

梳理建筑市场监管司2009年以来年度工作要点中的变与不变，是把握工程担保制度发展脉络、厘清工程担保制度发展动向的重要途径。

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工程担保制度的推行进程

从2009年的“继续推行工程担保、保险制度”、2010年的“推动工程担保制度发展”，到2019年的“加快推进实施工程担保制度”，工程担保制度建设工作稳步推进。

自2017年的“研究制定在房屋建筑和市政基础设施工程中进一步推行工程担保制度的意见”、2018年的“出台进一步推行工程担保的指导意见”，至2019年的“出台《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》”，工程担保制度也在近年来逐步走向规范化。

值得注意的是，近年来工程担保的形式和品种也在制度推进过程中逐渐丰富。

形式上看，自2017年“以银行保函或担保公司保函等形式”，到2018年“以银行保函和保证保险为重点”，乃至2019年“加快推进实施银行保函替代方式”，工程担保的三种主要形式（银行保函、担保公司保函、保证保险）逐一落定。

品种上看，2016年度工作要点首次提出“推行工程款支付和承包商履约担保”，后2017年工作要点继续强调“推行履约担保和业主支付担保”，到2018年“推行履约担保和工程款支付担保”，工程担保也形成了以履约担保为主、以工程款支付担保和业主支付担保为辅的品种体系（履约担保是指与四种保证金相对应的投标担保、履约担保、工程质量担保和农民工工资担保）。

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推行工程担保制度的意义

工程担保制度一向是化解工程风险的重要环节。2009年度工作要点首次提出：支持市场主体之间自愿采用担保保证、商业保险等手段规避风险。2011年度工作要点强调：加强工程风险管理研究，探讨以工程担保等经济手段化解工程风险。2016年度工作要点再次明确：完善市场化的风险防范机制，发挥工程担保、保险等市场机制的作用。

工程担保制度也历来被视为诚信体系建设的重要一支。如2009年度工作要点围绕“进一步推进诚信体系建设，营造诚信奖惩机制”强调：推进诚信行为信息的应用，使其在行政许可、招投标、工程担保与保险等方面发挥作用；2017年度工作要点提出“试点开展对信用良好、能够提供全额担保的企业，取消承揽业务范围资质限制”。

从成文内容看，此前工程担保多作为“守信激励、失信惩戒”的配套措施，建筑市场信用评价结果与工程担保的双向应用是主要推进方向；而至2019年，“健全建筑市场信用和担保体系”已经成为独立目标被协同推进——工程担保在信用体系建设中的重要作用不言而喻。

（《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》）

近年来，工程担保制度的意义也在不断丰富。如2016年度工作要点首次提出“依法清理建筑业涉企保证金，试行保函代替保证金，减轻企业负担”以来，工程担保制度逐渐成为“减轻企业负担”的重要机制：2018年度工作要点强调“持续开展清理规范工程建设领域保证金工作”，2019年度工作要点再次部署“继续清理规范工程建设领域保证金，切实减轻企业负担”。

2017年后，工程担保制度还成为了“深化工程招投标制度改革”的辅助环节：2017年度工作要点首次提出“在采用常规通用技术标准的政府投资工程中，探索实行提供履约担保基础上的最低价中标”，2018年度工作要点再次部署“继续探索在采用常规通用技术标准的政府投资工程实行提供履约担保基础上的最低价中标”——这一效益平衡方法虽未体现在2019年度工作重点中，但很有可能出现在即将出台的《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》中。

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工程担保制度的未来走向

当前，我国工程担保制度身兼数职：既是工程风险防范和化解的重要措施，又是建筑市场信用体系的主要支撑；是利益约束机制，也是信用保证机制。正因其显著作用，未来几年内工程担保制度的推进趋势锐不可当。

2019年度工作重点也从制度建设和实施方式角度强调了两个“推进”：1）加快推进实施工程担保制度，出台《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》；2）加快推进实施银行保函替代方式，继续清理规范工程建设领域保证金，切实减轻企业负担。

再通过对工程担保相关法规、文献的系统梳理，结合试点地区的实践研究，工程担保制度的未来走向已显露端倪：规范发展，统筹推动，提升信用，完善功能。

规范发展包括法律法规体系的建立和合同示范文本的完善。当前，我国工程担保法律尚处于缺位状态，散布在各项法规中的相关条文不足以完全规范工程担保行为。《工程担保合同示范文本》作为试行文件，也亟需修订与更新。

统筹推动主要指市场培育和监管机制的逐步建立。当前，我国工程担保市场尚处于发展初期，政策引导与市场运作尚未达成和谐统一。工程担保市场行为中普遍存在的不规范现象也要求主管部门加大监督检查力度、创新监管机制。

提升信用既包括工程担保主体在信用水平（以及背后的资金实力、风控能力等）方面的提升，以推动业务发展；又包括建筑市场信用体系的建设，以为工程担保制度的发展构建良性环境。

完善功能则意指充分发挥工程担保的作用，如接轨国际引入高保额有条件保函、完善工程风险防范机制等。

2019年度工作重点再次坚定了工程担保制度继续向前推进的信心，工程担保制度的推进已势不可挡！从历年工作重点的演变来看，工程担保制度也必将面临更为广阔的天地！

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