监察建议运用研究

《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）对监察建议作出了相关规定，着眼于监察法的贯彻实施和深化国家监察体制改革需要，对监察建议的概念、性质、功能以及如何运用等，需要认真研究。

监察建议的概念、主要特点和功能

在对监察建议的概念进行界定时，应重点考量法律规范本身的内容。根据监察法第十一条规定，提出监察建议是监察机关处置方式之一。监察法第四十五条对监察建议进一步细化，监察机关根据监督、调查结果，依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。据此，监察建议是监察机关在履行监察职能过程中，根据监督、调查结果，向监察对象所在单位提出纠正措施、完善管理、健全制约和监督权力制度等建议，促进法律正确实施、推进廉政建设的一种重要方式。

监察建议有如下几个特点：一是本质上是监察职能的体现。监察建议是监察机关履行监察职能的重要载体，由此决定了监察建议是监察机关实现监察职能的一种有效方式。二是范围上具有特定性。监察法对提出监察建议设定了具体情形，监察机关只能对法律、法规规定的情形提出监察建议。三是适用上具有依附性。监察法规定的监察对象是个人，单位不是监察对象，也就是监察建议只能依据对个人的监督、调查结果向有关单位提出。四是效果上具有强制性。监察建议是监察法明确规定的，是监察建议权的有效载体，具有强制性和普遍的约束力。监察法第六十二条规定，有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的，由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。因此，作为一项法定的职责，监察建议的行使具有强制性，能够使作用的对象实施或不实施一定的行为。

监察建议具有如下职能。首先具有纠错功能，可以纠正有关单位在履行职责方面存在的问题。其次，具有处置功能，可以要求有关单位对监察对象作出取消当选资格或者担任相应职务资格或者组织处理的建议。第三，具有治本功能，是实现监察法第六条规定的“深化改革、健全法治，有效制约和监督权力”监察工作方针的重要手段。监察机关依据监督、调查的结果，分析案件发生的原因、特点、规律，找出监察对象所在单位制度和管理等方面存在的问题和漏洞，提出监察建议，促使有关单位增强全面从严治党主体责任意识，有效加强监督管理、完善制度、健全机制，预防职务违法和职务犯罪行为的发生。

监察建议与行政监察建议的区别

监察法与行政监察法对于监察建议的规定有着明显的差异。一是提出主体不同。行政监察建议只能以行政监察机关的名义提出。行政监察法没有规定派驻或者派出的行政监察机构可以提出。而监察法第十三条规定，派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权可以提出监察建议。二是适用范围不同。行政监察建议的适用范围比较广泛。行政监察法第二十三条、第二十四条规定了十项可以提出监察建议的情形，比如，需要给予问责处理，依法应当给予行政处罚的都可以提出监察建议。而监察法规定的监察建议的适用范围比较窄，可以对廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。同时，按照有关文件，也可以提出取消当选资格或者担任相应职务资格以及调离岗位、降职、免职、罢免的监察建议。三是法律效果不同。按照行政监察法实施条例第二十七条的规定，对于行政监察机关提出的监察建议，有关单位和人员可以提出异议。监察法则没有异议权的有关规定。

监察建议的运用

监察法关于监察建议的规定只有两个条文，有关监察建议的内容、提出程序、如何审批签发、跟踪落实等没有规定，而这些问题是实践中亟待明确的。笔者就如何运用监察建议进行探讨。

（一）关于监察建议的内容。提出监察建议应当以监督、调查确定的具体事实为依据，符合法律、法规以及其他有关制度规定。监察建议一般应包括以下内容：被建议单位基本情况，监督、调查所认定的事实、证据、法律依据，具体建议，被建议单位书面回复落实情况的期限。

（二）关于提出监察建议的程序。提出监察建议应遵循“谁管辖，谁提出”的原则，即监察机关和派驻或者派出的监察机构、监察专员可以对自己管辖范围内的监察事项向有关单位提出监察建议。对于指定管辖的案件，我们认为具体承办的监察机关不能向案发单位提出监察建议，应该由本来具有管辖权的监察机关提出监察建议。派驻监察机构只能对其负责监督的部门提出监察建议。

（三）关于监察建议的审批签发。提出监察建议，应当按照统一的格式和内容制作监察建议书，报请监察机关负责人审批。派驻或者派出的监察机构、监察专员提出监察建议的，监察建议书应当报派驻或者派出它的监察委员会审批。

（四）关于监察建议的跟踪落实。接受建议单位应该在监察建议规定的期限内，书面回复监察建议落实情况。提出监察建议的监察机关、派驻或者派出的监察机构、监察专员应当及时了解和掌握接受建议单位对监察建议的采纳落实情况。接受建议单位无正当理由拒不采纳监察建议的，监察机关、派驻或者派出的监察机构、监察专员可以向其主管部门、上级机关反映。